遵义市推广政府和社会资本合作模式实施方案(试行)

2016年01月16日

来源:遵义市政府门户网站

作者:


市人民政府办公室关于印发《遵义市推广政府和社会资本合作模式实施方案(试行)》的通知

 

  各县、自治县、区(市)人民政府,新蒲新区管委会,市政府有关部门,有关单位:

  《遵义市推广政府和社会资本合作模式实施方案(试行)》已经市人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

  201616 

  遵义市推广政府和社会资本合作模式实施方案(试行) 

  为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,拓宽城镇化建设融资渠道,完善财政投入及管理方式,促进政府职能加快转变,提高公共产品和服务的质量和效率,提升政府公共服务水平,根据《贵州省政府关于贵州省创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》(黔府发〔201525号)、《贵州省政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(黔府办发〔201525号)精神,现结合我市实际情况,制定本方案。

  一、总体目标和基本原则 

  (一)总体目标。我市推广政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership,以下简称PPP)模式以特许经营权为基础,以风险分担、利益共享为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥各方优势,提高公共产品和服务的质量和供给效率,实现政府、企业和社会多方共赢为目标。

  (二)基本原则。

  1.风险分担。政府与社会资本承担相应的项目建设和运营风险。原则上项目设计、建设、技术、财务和运营维护等市场风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担,政府不给予PPP项目过高的补贴承诺,也不兜底市场风险。

  2.利益共享。通过政府授予特许经营权核定价费标准以及政府购买服务等方式,建立合理的投资回报机制,稳定社会资本收益预期。政府既要充分调动社会资本参与的积极性,保障公共利益,提高公共服务质量和效率,又要防止不合理让利或利益输送,平衡好项目的财务效益和社会效益,确保实现激励相容。

  3.公开透明。建立统一的政府与社会资本合作的项目信息发布平台,实行统一市场准入,创造平等投资机会,采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式,公平择优确定社会投资人,实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。

  4.诚信守约。政府与社会资本在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同,明确提供公共产品的标准及付费等内容,并通过合约明晰PPP项目参与方各自的权利和责任。政府与社会资本一旦签署合约,都必须严格按照合约约定内容执行,无故违约必须承担相应责任。

  二、适用范围 

  PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。优先选择一些投资规模相对较大(原则上不低于1亿元,社会事业项目可适当降低)、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长(一般为10-30年)的领域推广运用PPP模式,重点推进供水、供气、供热、地下综合管廊、海绵城市、污水及垃圾处理等市政基础设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通、物流仓储等交通设施,保障性安居工程、医疗、教育、旅游、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境、生态保护等项目开展PPP模式合作。

  新建项目优先考虑采用PPP模式建设。在建和已建成的项目,也要积极探寻植入PPP模式,引入社会资本并组建PPP项目公司,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营,以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

  三、操作方式 

  (一)对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖建设和经营成本,能产生合理利润的经营性项目,通过政府授予特许经营权进行投资运营主体招商,依法放开建设、运营市场,推进市场化运作。

  (二)对于经营收费不足以覆盖投资成本和收益,或者虽然可基本实现保本微利,但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目,通过政府授予特许经营权附加部分必要补贴等措施,建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。

  (三)对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的非经营性项目,通过政府购买服务等机制,科学合理保障社会投资人应该享有的权益。

  四、操作流程 

  (一)项目识别。

  1.项目发起。PPP项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。各行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本可向行业主管部门推荐合作项目。行业主管部门审核汇总后,向同级发改部门推荐PPP项目,所推荐项目应区分出新建、改建或存量等建设性质。

  2.项目筛选。发改部门会同行业主管部门负责对潜在PPP项目进行评估筛选,确定备选项目,制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目,项目发起方按要求提供相关资料,新建、改建项目提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等;存量项目提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案等。

  3.项目评估。列入年度开发计划的项目,财政、发改部门会同行业主管部门依据国家相关规定组织开展物有所值评价和财政承受能力论证。主要是对项目的公共服务需要、定价调价机制、责任风险分担、产出质量与效益、绩效目标实现、运营维护成本、支付方式、融资方案、所需财政补贴和财力可承受等因素进行重点评估,必要时可借助中介咨询机构、顾问单位等第三方专业机构力量。

  4.项目储备。通过评估论证的项目,作为PPP模式的适用项目,由行业主管部门联合发改、财政部门报同级政府PPP工作领导小组批准,进入PPP项目储备库。政府PPP工作领导小组统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素,分批次向社会公布本级年度开发备选PPP项目。

  (二)项目准备。

  1.实施方案编制。政府PPP工作领导小组下达本级年度实施PPP模式的项目工作计划,指定相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构。项目实施机构负责编制项目实施方案,实施方案包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择、产出标准、绩效指标、必要的政府投资和财政补贴以及应当明确的其他事项。

  2.实施方案审核。发改部门会同相关行业主管部门建立PPP项目联评联审机制,对项目审批、立项和实施方案进行联合评审。未通过评审的项目,可在实施方案调整后重新评审;经重新评审仍不能通过的项目,不再采用政府和社会资本合作模式实施。

  3.实施方案审批。通过评审的项目,由项目实施机构报同级政府批准后实施。项目立项须由国家、省、市相关部门审批的,按规定程序由项目实施机构组织上报审批,市发改、行业主管部门做好服务。

  (三)项目采购。

  1.采购方式。项目实施机构按照政府采购法律法规及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014215号)等规定,根据项目采购需求特点,采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式,综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择信誉好、实力强的社会资本参与项目建设运营。

  2.项目采购信息发布。通过政府门户网站和财政部门指定的政府采购信息发布媒体向社会公开发布项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等内容,保证程序公开、过程透明,但涉及国家机密、商业秘密的内容除外。

  3.合同签署。项目采购完成后,经项目实施机构报同级政府核准同意项目合同后,再由项目实施机构或政府授权机构与中选社会资本签署项目合同。合同须明确项目经营内容、范围及期限,责任风险分担,产品和服务标准,投资收益水平,价格、收费标准、补贴及调整机制,违约责任和争议解决程序等关键内容。项目合作协议等相关合同签订后,报同级发改、财政部门备存。

  项目合同中的支付义务、财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑,逐步按照权责发生制政府综合财务报告制度改革的要求,将项目的政府补贴与政府资本投入、土地使用以及配套设施等进行统筹管理。

  (四)项目执行。

  1.设立项目公司。项目公司可以由社会资本出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立特别目的公司(SPV),政府在特别目的公司(SPV)中的持股比例应当低于50%,且不控股。项目实施机构和同级财政部门负责监督社会资本按照采购文件和合同约定,及时足额出资设立项目公司。项目公司成立后,项目实施机构与项目公司重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。项目采购时,项目实施机构已完成立项、可研、初步设计审查等程序的,在项目公司成立后按程序将项目的立项等审批资料变更或移交至项目公司。

  2.项目合同执行。社会资本或项目公司严格按照合同约定组织项目建设和运营,确保项目质量,提供安全、优质、高效、便利的公共服务。同级行业主管部门、项目实施机构负责根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报。政府有支付义务的,项目实施机构通知同级财政部门按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应及时足额向同级政府支付超额收益。财政部门、项目实施机构应各自建立PPP项目政府支付台账。协议签订后内容发生实质性调整或变更的,凡涉及政府出资或补贴、收费标准等内容的,须经项目实施机构提出,由同级财政、发改等部门确认。

  3.项目临时接管。社会资本或项目公司违反项目合同约定,威胁到公共产品、服务持续稳定安全供给或危及国家安全、重大公共利益时,由项目实施机构临时接管,直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用,按项目合同约定执行。

  ()项目移交和退出。

  项目经营期满,政府指定相关部门和项目实施机构按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作,妥善做好项目移交。由同级财政部门会同相关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,按相关规定公开评价结果。政府和社会资本合作过程中,如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止退出时,由项目实施机构负责接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。

  五、配套政策。 

  (一)财税政策。市、县两级政府按照省级要求出资设立PPP子基金,积极争取省PPP基金最大限度参股我市子基金。政府通过股权、债权、投资担保、政府奖励、贴息、补助、融资费用补贴、政府付费等方式,并用好税收优惠政策,吸引社会资本参与我市公共产品和服务项目的投资、运营管理,并建立动态补贴机制,最终以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定,实现从补建设补运营等多种方式逐步转变。

  (二)金融政策。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则积极探索适合PPP项目特点的信贷产品和贷款模式,为符合条件的PPP项目在授信额度、质押融资、银团贷款、保函业务等方面提供融资服务。因项目实施需要,经同级政府批准,PPP项目特许经营权可用于向金融机构进行质押融资。鼓励专业担保公司对符合条件的PPP项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务。优先支持PPP项目公司通过境内外上市、进入股权交易中心等方式进行股权融资,并享受我市扶持企业上市优惠政策。支持PPP项目公司开展项目融资,依照国家有关规定采用企业债券、公司债券、项目收益债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。

  (三)价格调控政策。实行市场调节价的产品和服务,由项目法人自主定价,自负盈亏。实行政府定价或政府指导价的,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则进行定价。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的,可在协议中约定按照中标或者协议价格与政府进行经济结算。健全公共服务价格调整机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。

  (四)用地政策。实行多样化的土地供应,保障项目建设用地,对符合划拨用地目录的项目,可按照划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质,应以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,同级政府批准后实施。

  (五)项目审批。鼓励社会资本投资人提前介入项目前期工作。PPP项目经确定后可进入行政审批绿色通道,优先审核、审批,实行限时办结。有关部门要简化办理手续,优化办理程序,主动加强服务,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

  (六)融资平台管理。积极支持融资平台公司运用TOTROT等方式,将存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与我市政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。

   六、保障机制 

  (一)搭建组织架构。

  1.成立领导小组。成立由政府分管领导任组长,同级相关部门分管工作同志为成员的推广政府和社会资本合作模式(PPP)工作领导小组,并建立联席会议制度。主要负责明确工作体制机制、完善政策体系,统筹安排全市引入社会资本的总体规模和进度。

  2.设立PPP管理中心。设立各级政府PPP项目管理中心,由编办批准机构和人员编制,具体负责对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交全程进行服务和协调。在机构未正式批准设立前,可先从发改、财政等相关部门抽调人员办公。

  (二)明确部门工作职责。

  1.发改部门:牵头负责筛选潜在PPP项目。配合财政部门对备选PPP项目实施方案进行物有所值评价和财政可承受力评估。会同财政部门建立PPP项目储备库,建立项目信息发布平台,统一公开发布拟实施的PPP项目及投资准入条件。牵头组织相关部门对备选PPP项目审批、立项和实施方案进行联评联审。加强价格行为监管,逐步完善与实际成本相适应的价格形成机制。

  2.财政部门:牵头负责对PPP项目实施方案进行物有所值评价和财政可承受力评估,并审核PPP项目投资运营的回报补偿方式。配合发改部门建立PPP项目储备库。参与涉及本级财政资金(资产、资源)投入的PPP项目联评联审。负责对PPP项目通过政府采购的指导和监管,落实政府购买服务机制和政府负有支付义务的项目预算资金安排,建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度,依法严格控制和防范财政风险。

  3.各行业主管部门:配合发改部门筛选潜在PPP项目。参与对行业内备选PPP项目开展评估论证和联评联审。负责根据本行业特点和经营属性,制定和公布行业技术规范,明确准入标准、服务质量和监管细则,指导编制行业内PPP项目实施方案,做好招商引资、项目采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作。

  (三)提升专业能力。加强引导,积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的决策论证、资产评估、成本核算、经济补偿、项目融资、合同管理等方面的积极作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。

  (四)加强监督管理。将PPP工作领导小组已确定拟实施PPP模式的项目开展情况纳入项目实施机构年度效能绩效考评体系。各项目实施机构要加强内控管理,建立健全有效的监督机制,防止在招商对接、建设运营监管中出现违法违规现象。监察、审计等部门要加强对引资工作全过程的监督,确保规范运作,程序合法,公开透明。

  (五)深化舆论宣传。各级新闻单位要大力宣传我市鼓励和引导社会资本参与基础设施和公共服务领域PPP合作模式的有关政策和措施,让社会资本充分了解参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策,进一步稳定市场预期,提高社会资本对PPP模式的认可度,努力营造鼓励和引导社会资本参与我市基础设施和公共服务领域建设的浓厚氛围。

责任编辑:潘争艳

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