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市委常委、市政府常务副市长王祖彬在行政应诉座谈会上的讲话

上传时间:2018-02-07 文章来源: 本站

  借行政诉讼之力 提升依法行政水平  

 促进法治政府提速建设   

同志们:

  为总结新修订的《行政诉讼法》实施以来我市行政应诉情况,进一步加强和改进我市各级行政机关行政应诉工作,全面推进我市依法行政和法治政府建设,经市政府研究同意,决定召开本次会议。刚才市政府法制办汪立同志详细通报了修法以来我市行政应诉工作的开展情况,市中级人民法院同志分析了行政诉讼中存在的问题,提出了很好的建议,县区、委局和法律顾问对如何作好行政应诉工作作了交流,下午还要进行业务研讨。下面我就做好行政应诉工作,借倒逼之力助推我市法治政府建设讲几点意见。

  一、充分认识加强行政应诉工作的重要意义

  十八大报告指出:法治是治国理政的基本方式。依法治国作为治国理政的一个基本理念,正在从中央到地方得到强有力的贯彻和遵循。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了 “健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”的要求后,新修订的《行政诉讼法》2014年底就出台,并于2015年5月1日起施行,各级行政机关认真贯彻实施,取得了显著的成绩。但是也面临严峻的挑战,仍然存在行政机关负责人出庭应诉不主动、人为干预法院依法办案、执行生效判决力度不够等问题,针对这些问题,同年10月中央深改领导小组地十七次会议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》,并以国办发〔2016〕54号文件下发,这是我国首个全面规范行政应诉工作的专门性文件,从“高度重视行政应诉工作”、“依法履行出庭应诉职责”、“积极履行人民法院生效裁判”等十个方面提出明确要求,国家对行政应诉工作的高度重视前所未有。

  (一)加强行政应诉是推进法治政府建设的应有之义。

  在“四个全面”战略布局整体推进的当前,在全面依法治国这一战略举措与全面深化改革、全面从严治党共同为实现全面建成小康社会战略目标提供基本动力、保障和支撑的大局中,法治政府的建设是法治国家的根本,是全面依法治国的基石。而行政诉讼是强化司法对行政权力的制约和监督体系中最主要的监督方式,是依法治国的抓手和试金石。

  (二)加强行政应诉是促进行政机关依法行政强大助力。

  在整个国家权力体系的运行中,行政权力运行与社会公众联系最为紧密、最为频繁,也最容易侵犯相对人的合法权益,因此,行政权力的规范有效运行显得尤为重要,而行政应诉是评判行政行为是否合法的直接手段,是反映依法行政水平的晴雨表。政府依法行政水平的提升,反映出来的必然是行政争议的数量下降和和行政应诉维持率的提升;政府哪个方面行政行为不规范,必然在这方面的行政争议就多,案件败诉就多。可能有的同志还在认为,行政应诉工作仅是政府工作的一个细小环节,但正是这个细小的环节却足以说明我们的领导干部法律意识的强弱,足以说明政府依法行政水平的高低,足以说明一个地方的法制环境的优劣。

  (三)加强行政应诉是提升依法行政能力的重要手段。

  党的十八大报告将领导干部的执政能力归纳为深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定四个方面,而提升四种能力的基本要求和基本前提就是强化领导干部运用法治思维和法治方式。对行政应诉的态度,直接体现了对待法律和司法的态度,体现了对依法行政的态度。加强行政应诉工作,有利于于促进领导干部尊重法律权威、提升执法能力,有利于化解矛盾纠纷、维护社会的稳定和政府守法诚信的形象,因此是领导干部不可或缺的实操课和基本功。

  (四)加强行政应诉是新修订行政诉讼法实施的迫切需要。

  积极行政应诉,及时有效解决行政争议,是行政机关的法定职责和义务。行政机关必须履行应诉职责,负责人必须出庭应诉,跨区域管辖行政案件,行政机关不一定在本地应诉。这些法律规定的变化均要求行政机关更加注重依法行政、合理行政,强化行政应诉职责,尽快有效提行政应诉能力,以应对法律修改后对依法行政和行政应诉工作带来的难度和压力。

  各级各部门负责人要积极面对行政诉讼法修改带来的挑战,把握法治政府建设的机遇,把行政应诉工作作为展示法治政府形象的重要窗口,作为提升法治政府建设能力的重要载体,作为检验法治政府建设水平的重要平台,切实加强和改进行政应诉工作。

  二、积极作为,加强和改进行政应诉工作

  (一)加强领导,强化对实施《行政诉讼法》的组织保障

  第一,行政机关主要负责人应切实履行第一责任人职责,加强对行政应诉工作的领导

  为提速法治建设,明确领导责任,自觉接受司法监督,中办、国办于2016年12月印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,对政府主要负责人推进法治建设职责做出了硬性规定,要求各级各部门负责人应切实带头出庭应诉,加强对行政应诉工作的领导,积极主动配合、支持人民法院开展工作。政府分管领导每年至少应听取两次行政应诉工作专题汇报,并亲自部署、调度相关工作。

  第二,健全法制机构,确保行政应诉工作人员配备与应诉任务相适应

  当前,各级各部门应当尽快建立健全法制机构,配齐配强行政应诉工作人员。各县(区、市)政府法制机构专职行政应诉工作人员的基本配置可以参照同级人民法院行政审判庭人员数量(不少于2人)。要健全政府法律顾问制度,明确法律顾问行政应诉任务,发挥其在行政应诉中的作用。

  第三,建立健全行政应诉工作监督、激励机制

  各级政府要加强对下级行政机关开展行政应诉工作情况的监督检查,把行政应诉工作作为依法行政工作考核的重要内容,将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要指标。市政府法治政府考核对行政应诉工作的考核实行扣分上不封顶,行政应诉分值扣完后不够的在总分中扣。各级政府要在每年的政府工作报告中要报告行政应诉工作情况。

  (二)发挥关键少数的关键作用,行政机关负责人必须

  积极主动出庭应诉

  习近平总书记强调,各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。《行政诉讼法》和《意见》也充分体现了这一精神和要求,明确规定行政机关负责人应当履行出庭应诉的法定职责。我市的《实施意见》强调,市县两级政府负责人确因工作不能出庭应诉的,必须书面向法院说明理由;市县两级政府部门和乡镇政府负责人必须出庭应诉。首先,行政机关负责人要主动出庭。2016年4月,陈鸣明副省长出庭应诉丁加强不服省政府行政复议决定提起行政诉讼一案,这在全国是首例省部级领导干部出庭应诉,是我们学习的榜样。我市的行政机关负责人出庭率在全省是最低的,2017年上半年甚至有8件案件连单位工作人员都不出庭,只安排法律顾问出庭,年底法治政府建设考核各单位负责人出庭应诉情况仍然很少,此项在全省排名中处于挂末,与遵义的文明形象和法治政府建设大市的地位极不相称,这种状况必须坚决扭转。负责人要主动出庭应诉,以表明行政机关对人民群众、对法律、对司法机关的尊重,以树立行政机关尚法守制的形象,增强人民群众对法律的信心,形成通过法律手段维护自身合法权益、“信法不信访”的习惯。

  其次,行政机关负责人要善于出庭。行政机关负责人出庭应诉是代表国家行政机关,关乎政府形象。我们不但要敢于出庭,而且要善于出庭,不但要敢于发声,而且要善于发声,对于行政机关依法行使职权要理直气壮地维护;对于自由裁量权范围内的事项,要敢于表态,敢于拍板,以解决争议;对于不属于自由裁量权范围内的事项,要谨慎表态,慎重处理,不能逾越底线。各级各部门负责人要高质量高标准地完成这项法定职责,实现办理行政应诉案件社会效果、法律效果和行政效果的统一。

  (三)各司其职,协同作好行政应诉工作

  为贯彻落实好《行政诉讼法》,省政府出台了《贵州省行政机关行政应诉办法(试行)》,市政府及各县区市也先后出台了行政应诉工作办法,明确了行政机关在行政应诉工作中的责权、程序。市政府《关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》,进一步进行了细化明确,提出了硬性要求,请大家务必遵照落实。

  各地各部门应按照“谁主管谁应诉”、“谁主办谁出庭”的原则,及时确定出庭应诉的负责人、应诉机构和案件承办人,强化被诉行政行为承办机关或者机构的行政应诉责任。行政机关的法制机构要充分发挥在行政应诉工作中的组织、协调、指导作用。负责人和法制机构、承办机构的承办人要充分作好应诉准备工作,分析案件办理情况,在法定时限内提交答辩状和作出行政行为的证据依据。负责人或者承办人要依法出庭应诉。要建立行政败诉案件责任追究制度,对不作为,对违法行政行为要依法追责。

  (四)加强对败诉案件的总结分析,注重结果转化运用

  当前我市行政应诉案件败诉率有所上升(2015年我市败诉率23。8%,2016年上升为26.7%,2017年为   %),这既有行政诉讼法修订后案件数量激增、员额制法官制度实施后案件质量严格管控的因素,也有行政机关执法质量不高的原因,与发达地区相比败诉率偏高,我们不能掉以轻心。

  加强对行政应诉败诉案件原因的总结和分析,不仅要认真吸取个案的经验教训,还要注重结果转化运用,用于指导今后的行政执法,不再犯或少犯同类错误,提升行政行为的合法性及合理性。政府法制机构一是要组织有关部门对败诉原因进行分析总结,及时发现行政管理活动中存在带有普遍性的问题,督促有关部门完善制度,改进行政执法方式;二是向有关部门及时通报典型案件,方便部门借鉴学习;三是定期对本地行政应诉案件分析整理,向政府提交分析报告,为推进依法行政工作提供决策依据。

  (五)强化行政复议的层级监督功能,将大量的行政争议化解在行政机关内部。

  由于经济社会发展进入攻坚期,各种矛盾纠纷复杂多元,我们一方面要接受司法机关的外部监督,积极行政应诉;另一方面也要强化行政机关的层级监督,不仅作出行政行为的行政机关要主动化解纠纷,自我纠错,上级行政机关更是要充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用,努力将行政争议化解在行政机关内部。

  一是建设市县两级行政复议平台。根据市政府法治政府建设实施意见,今年全面铺开行政复议委员会试点工作,各县区市要比照市的方案,通过集中行政复议职权、整合办案力量,完善程序机制、提供条件保障,建设县级政府行政复议平台,形成统一受案、统一审理、统一对生效行政法律文书的执行实施监督的工作机制。

  二是按照有错必纠的原则强化行政复议。对于无视法律权威,不依法按时向复议机关答复和提交作出行政行为证据依据的一律予以撤销;对确有错误和违法的坚决予以纠正。让群众少花钱跑路打官司,让纠纷迅速快捷在行政机关内部解决。市政府去年行政复议的综合纠错率为38%,2017年上半年则达到了48.3%,这是行政复议工作的进步,也是行政诉讼倒逼的效果。

  三是坚持行政复议与行政执法衔接。强化对行政复议和诉讼撤销或变更或责令依法履行法定职责的案件和行政赔偿案件的案卷评查。多用善用行政复议意见书、建议书,指出行政执法中存在的普遍问题和个案错误,督促下级整改纠错,完善执法制度,规范执法程序,同时落实对违法责任人的查处追究。

  三、强化与司法机关的交流沟通,实现行政与司法的良性互动

  (一)通过联动交流提升依法行政水平和实现公正司法

  要司法机关健全联动交流机制,并正常的定期、不定期开展联动交流,实现行政与司法的良性互动。法院与政府法制办要信息互通和数据共享,联合进行法律适用的研讨,对行政执法的法律运用及实务操作达成共识,以统一全市行政机关的行政执法和诉讼复议的法律运用。对行政执法、行政应诉进行督促指导和培训,提升行政执法人员法律意识和执法业务水平。不能各按自己认识和理解执法和审理案件,案件撤销了不要紧,关键是权力机关的公信力受到损害,与群众的争议得不到切实有效解决,不利于社会稳定的维护。加强对生效判决文书的执行和司法建议的处理的沟通,除了法院对行政机关的强制执行外,也请法院就行政机关不履行或者怠于履行判决的情况及时向政府反馈,市政府常务会已经审定了《遵义市行政机关履行生效行政法律文书规定》,待市委审定后公布实施,将加大对行政机关履行生效法律文书的监督,对不履行或怠于履行的将严格追究行政机关直接责任人、分管负责人或主要领导的法律责任。2017年上半年通报的我市行政机关不履行生效判决裁定的案件就有五件,虽然经市政府督促已经执行终结,但是有的案件实际问题并没有解决,严重不符合法治政府建设的要求。

  (二)通过联动交流实质化解行政争议和维护社会稳定

  行政诉讼的最终目的是从实质上解决行政争议,化解行政纠纷,构建和谐政民关系。一方面,复议机关在案件审理中,要本着有错必纠的原则,与被申请人和相对人沟通调解,促被申请人自撤错误行政行为,促申请人撤回复议申请。另一方面,法院在审理诉讼案件中,不仅要纠正行政程序的错误瑕疵,更为关键的是要从实质解决矛盾纠纷的角度发力,尚用调解结案,同时,对于实体处理正确,而程序上有超过时限等不影响判决的错误的案件,在确认程序违法的同时不撤销行政行为,以避免程序空转,增添相对人的诉累。

  四、严格依法行政,从源头上预防和化解行政争议

  打铁还靠自身硬,只有行政机关做到依法行政、合理行政,才能从根本上减少行政争议。各级各部门既要把贯彻实施《行政诉讼法》、作好行政应诉工作作为当前和今后一个时期全面推进依法行政、加快建设法治政府的重要抓手,更是要把运用法治思维和法治方式贯穿于政府工作全过程,严格遵循“法无授权不可为、法定职责必须为”,严格依法做好各项行政工作。一是强化改革创新和依法行政的统一,依法推动职能转变。现在政府部门普遍觉得人手紧张、行政资源紧缺、管理方法匮乏,还没有抓好“放管服”这个关键的“牛鼻子”,还没有从注重事前审批转化到强化事中、事后的监管上来。充分利用城市管理综合执法,有效整合行政资源,利用智慧城市建设提升行政管理的效益。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,坚持以权力清单控制乱作为,以责任清单约束权力不作为,推进治理体系和治理能力的现代化,方能从根本上提升依法履职能力。二是依法规范行政执法。各级行政机关既要避免因随意执法而引起行政诉讼,又要防止因担心作被告而不严格执法,要积极履行法定职责,建立健全自由裁量权基准制度、执法人员持证上岗制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度、执法公示制度,努力让人民群众感受到行政执法公平正义。在执法过程中,要树立证据意识,规范执法程序,健全执法档案,深入推进执法案卷评查,做到经得起行政诉讼的检验。三是强化规范性文件审查,从源头上防止违法行政。进一步完善规范性文件合法性审查和备案审查的程序和机制,严把规范性文件审查关,坚决依法撤销和纠正违法的规范性文件。四是努力将行政争议化解在基层,化解在初发阶段,化解在行政程序中,建立行政调解制度,强化行政机关对纠纷的协调解决是今年法治政府建设的一件大事,请大家务必抓好抓实。

  同志们,认真作好行政应诉工作,对推进各级行政机关依法行政,加快建设法治政府,意义十分重大。我们要不断努力提高依法行政能力,做到“经得起告”;要认真履行行政诉讼法规定的行政机关的法律责任,积极“支持告、配合告”;要严格规范公正文明执法,从源头上“减少告”,通过借力行政应诉,强化行政机关法治意识,提升依法行政水平,促进法治政府建设提速发展,为我市全面小康社会建设提供法治保障。