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贵州省重大项目征收征用补偿研究

上传时间:2016-08-11 文章来源: 本站

  内容摘要:重大项目征收征用补偿实施过程中,存在征收征用补偿公共利益标准适用范围不明确、程序不完善,补偿标准、补偿方式的科学性、合理性有待进一步提高等六个方面的主要问题和困难。结合现行土地房屋征收征用补偿制度和改革的价值取向,要较好地解决这些问题和困难,应建立健全征收征用补偿的公正程序和机制;创新公益性重大项目补偿机制,拓展补偿渠道;积极探索非公益性重大项目征收征用补偿的市场化机制;严格责任追究;加强征收征用补偿工作的组织领导、学习、培训,特别注重工作方法。

  关键词:征收征用补偿 问题和困难 对策与建议

  重大项目[2]是经济社会发展的重要支撑,解决好重大项目实施过程中征收征用[3]补偿问题,对顺利推进重大项目建设、实施工业强省和城镇化带动战略[4],促进我省经济社会又好又快、更好更快发展具有重要意义。

  一、我省重大项目实施过程中征收征用补偿的基本情况

  我省重大项目实施过程中征收征用的对象主要是农村集体土地、房屋和其他有关地上附着物。其他有关地上附着物包括果树、林木、农作物、畜圈、水泥地面、堡坎、围墙、坟墓等。据统计,2011年全省在建重大工程和重点项目涉及城建、交通运输、能源、高新技术产业、农林水利、社会发展等共计开工337个,完成投资2165亿元[5]。从调研中九个市、州政府提供的2011年涉及征收征用补偿的496个重大项目来看,有土地征收统计资料的项目468个,共计征收土地167900.14公顷,其中418个项目单列土地补偿款计773.75亿元,征地160817.78公顷;有房屋征收统计资料的98个项目,共计征收房屋527栋和2261133.27平方米,其中47个项目单列房屋补偿费共计27.82亿元;有房屋实物补偿统计资料的9个项目,共计补偿69332.41平方米;有相关地上附着物补偿统计资料的17个项目共计补偿4.23亿元;有征收征用补偿总额统计资料的162个项目共计补偿 62.31亿元。综上情况,经研究分析,2011年我省重大项目实施过程中征收征用补偿有以下几个特点:

  (一)国土部门积极做好重大项目用地预审及报批服务工作。

  在建设项目立项、选址、用地预审阶段,国土资源部门能提前介入,通过开展重大项目用地服务工作会、座谈会、督办函等多种形式,提前告知重点项目业主必须履行的法定义务、用地报批程序和必需的报件资料,督促重点项目业主申报建设用地,并在用地正式审查前,具体指导和帮助项目业主组织用地资料,提高用地报批的通过率。据统计,2011年通过省国土资源厅预审或初审报国土资源部的共计140件,其中,呈报国务院的厦蓉高速公路清镇至织金段、杭瑞(思南至遵义段、大兴至思南段)、普定至安顺、贵阳至惠水、仁怀至赤水等高速公项目,长沙至昆明客运专线、林歹至织金等铁路项目,毕节民用机场等民航项目,福泉高车水库、织金大新桥水库等水利项目,董箐、光照水电站、兴义电厂等16个重点项目用地已获国务院批准。全年我省获批工业用地12.69万亩,能源用地12.24万亩,交通用地5.76万亩,有效地保障了全省重大工程和重点项目用地[6]。同时,还坚持集约节约用地,加大项目投资强度,鼓励选址无特殊要求的重大项目入驻产业园区。

  (二)各地基本能依照法定程序实施征收征用补偿。

  在对农村集体土地征收报批前,县级政府将拟征土地的位置、用途、补偿标准、安置途径等以《征地告知书》的形式告知被征地的农村集体经济组织和农户,并在拟征土地所在地的村、组内张贴。同时,告知被征收人对拟征土地补偿标准和安置途径享有申请听证的权利。在依法批准用地后,县级政府都执行“两公告一登记”制度,即进行征收土地公告、征地补偿安置方案公告,征地补偿登记。

  在对国有土地上房屋征收过程中,各地加强了房屋征收论证和征求意见工作。如安顺市在中华东路友爱片区J5地块房屋征收过程中,在组织发改、财政、国土、规划、住建等有关部门对征收补偿方案进行充分论证的基础上,起草了《中华东路友爱片区J5地块房屋征收补偿方案》,并在安顺日报、黔中早报、安顺市人民政府网站及征收区域内进行了公告,公开向社会公众征求意见。从调研的情况来看,国有土地上房屋征收中切实推行了房屋价值评估制度,评估机构由房屋征收部门与被征收房屋所有权人协商确定,协商不成的,在公证部门现场公证的情况下,由被征收房屋所有权人在有资质的评估机构中抽签确定。同时在房屋征收工作中还坚持 “先补偿、后拆迁”,有的准备了大量的二手房、临时周转房及商品房供被征收人选择。

  一些市、州还开展了征地拆迁的社会稳定风险评估。安顺市出台了《安顺市社会稳定风险评估机制》和《安顺市城市房屋拆迁社会稳定风险评估暂行办法》;黔西南州在涉及重大项目征地拆迁前,严格督促有关部门和乡(镇、街道)对涉及的被征地拆迁户开展认真细致的摸底调查工作,充分听取群众意见。同时,邀请被征地拆迁户代表、村组干部、乡(镇、街道)代表和有关部门负责人、老同志代表、民主人士代表等进行座谈和听证。在此基础上,还邀请专家、有资质的机构和相关的专业人士对将实施项目的征地拆迁工作进行社会稳定风险评估,充分听取他们的意见和建议,进一步论证项目征地拆迁工作的稳定风险情况。

  另外,一些地方征收征用补偿费采取,“专户储存,专款专用,封闭运行,直补被征收人”等方式,及时足额将有关补偿款支付给被征收人。如关岭县建立了征地补偿资金专户,土地补偿款的兑付采取封闭式流程,通过“一卡通”、“存入被征地个人银行存单或存折”等形式,依法及时发放给被征地农民和农村集体经济组织。

  (三)大多数地方能按照有关规定结合实际执行有关征收征用补偿标准。

  对于永久性用地补偿,大多数地方能按照2009年省人民政府《关于贵州省征地统一年产值标准和片区综合地价成果的批复》(黔府函[2009]255号)规定的标准执行。建设项目征占基本农田,在征地统一年产值标准区域的,征地补偿费按统一年产值的30倍计算;在征地区片综合地价区域的,征地补偿费按耕地区片地价的1.2倍计算。青苗在征地统一年产值标准和征地区片综合地价之外另行补偿。征地中的青苗补偿费按照各地制订的标准计算;未制订标准的地方,在征地统一年产值区域的,按照统一年产值的1倍计算;在征地区片综合地价区域的,按照耕地的区片地价的4%计算。[7]临时用地的土地补偿标准按照国家和省有关规定,由市(州)、县(市、区、特区、开发区)确定。

  对于国有土地上房屋补偿,一般都分为货币补偿、房屋产权调换和货币补偿与产权调换相结合的方式,被征收房屋所有权人可根据自身情况进行选择。被征收房屋货币补偿,按不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格执行,具体由具有资质的房地产市场评估机构根据征收房屋的区位、用途、建筑面积等因素进行评估。对于农村集体土地上房屋补偿,一般按照省政府批复的统一年产值标准中建设用地土地补偿标准和房屋估价、搬迁等费用补偿,在城市规划区内的很多农民坚持要实物补偿,如:关岭县关索大道征地拆迁中,采取了以房还房、商铺安置和划地安置3种方案供农户选择,在3种安置方案中,绝大多数拆迁户选择了划地安置,由政府统一征地拆迁,并按相关规定对拆迁户进行补偿后,除去项目建设用地外,就近为被拆迁户安置一宗每户92平方米的居住用地,由政府统一搞好以水、电、路为主的基础设施配套建设,免收被征地农户办理规划许可和土地登记等相关证书费用,农户可在所得宅基地上按统一设计式样建房,但须缴纳土地出让收益金。

  对于大中型水利水电项目的土地征收,主要是根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,针对具体项目的实际情况制定具体标准后征收征用补偿,包括土地、房屋、有关设施及其他有关附着物的征收征用补偿和移民安置、后期扶持等补偿。如2009年省政府下发《省人民政府关于黔中水利枢纽水源工程区移民补偿问题的批复》,明确了黔中水利枢纽水源工程区补偿范围和标准、时限等,其中,水田补偿标准为19888元/亩,房屋砖混结构正房补偿标准为495元/平方米。2011年省移民局以《关于黔中水利枢纽一期工程移民安置点、专项复建工程建设征地标准的批复》,对2009年相关地方的相关标准进行了调整,同意水源工程区移民安置点、专项复建工程建设征地,按毕节地区行署公布的工程所在地征地统一年产值标准和片区综合地价执行,如:耕地不分水田、旱地,织金县为27738元/亩,纳雍县21600元/亩。

  另外,加强对被征收的贫困人群的安置和保障。安顺市对被征收人符合经济适用住房和廉租住房入住条件,确需购买保障性住房的,优先予以保障,对现有住房不足40平方米的,按40平方米给予保障,进一步保障了被征收人的基本住房条件。关岭县在长昆高铁客运专线的征地拆迁中,制定了《长沙至昆明客运专线(关岭段)项目被征地农民社会保障方案》,政府依法征收土地后,人均耕地不足0.5亩,难以维持基本生产生活的,由村(居)委提出被征地农户的参保名单,并经村民代表大会讨论通过,在乡镇范围内公示无异议后,报乡镇人民政府初审,县国土、农业、财政部门共同审核确定,并报县政府备案后办理参保手续。对征地时达到法定劳动年龄(年满16周岁)且享有第二轮土地承包权的在册农业人口,全部纳入被征地农民养老保障范围,实现所有被征地农民应保尽保。

  (四)一些地方逐步重视解决征收征用补偿的历史遗留问题。

  征收征用补偿历史遗留问题对重大项目的推进有重要影响,有的地方由于征收征用补偿历史欠账较多,群众意见大,土地、房屋征收很困难。近年来,随着地方经济的发展,地方政府财力的增强,一些地方积极推进重大项目建设的同时,努力解决历史遗留问题。如兴仁县为了推进城市建设,下决心解决历史遗留问题,经过梳理,城市建设征地拆迁过程中个体、群体类历史遗留问题达391件,截止2010年9月解决了341件[8]。

  二、存在的主要问题和困难

  在现行法律制度框架下,我省重大项目实施过程中,较好地开展了征收征用补偿工作,但仍然存在一些问题和困难。主要表现在以下几个方面:

  (一)征收征用补偿公共利益标准适用范围有待进一步明确。

  公共利益是土地、房屋征收或者征用的基本条件,这也是世界各国的通例。我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等都有明确规定,如《宪法》第10条规定:“国家基于公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。” 2011年以前,法律、行政法规没有对公共利益进行明确界定,可以说公共利益的判断标准于法无据,但按照现行土地管理法律制度,除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地外,任何单位和个人进行建设需要用地,都必须申请使用国有土地。而国家层面却没有关于非公共利益需要建设用地相应的制度规范。实践中,无论是因公共利益还是其他原因建设用地都由政府审批和提供,也都在适用因公共利益建设的征收征用补偿制度。

  近年来,我省为了推动经济社会的跨越式发展,大力推进项目建设。各地各部门为了保证重大项目的顺利推进,也加大了重大项目涉及的征收征用补偿工作的力度。但一些重大项目如工矿企业建设、城市商业区、旧城改造、旅游景区打造等项目实施过程中,一些投资人获得了高额回报或者具有明显的商业利益,有的存在土地征收与出让价差价巨大的问题。如有的市、县城市商业区或者旧城改造项目土地征收与出让价差几倍甚至几十倍,有的市、县从农民手中征地价不到100元/平方米,而该地块普通商品房房价却达到3000-5000元/平方米。这些项目以公共利益为由征收征用补偿,引起了较大争议,被征地拆迁的群众意见大,出现的矛盾、纠纷较多。2011年,全省2188件行政复议案件中,房屋拆迁的就有601件,省政府法制办受理的69件行政复议案件中征地拆迁案件就有31件,实际操作中稍有不慎就会引发过激行为和群体性事件。

  2011年1月21日,国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)采取概括加列举的方式在我国立法史上第一次界定了公共利益,明确将因国防和外交的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利、教科文卫、资源环保、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业以及保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益范畴。这为公共利益的判断提供了有力的行政法规依据,也为判断公共利益明确了一个范围,也就是说除法律、行政法规明确规定的事项属于公共利益外,其他事项判断是不是属于公共利益,就只能是依据该条例来判定。但实践中特别是在大力推进项目建设的背景下,重大项目实施几乎都有政府的组织协调和强力推动,是不是都可以认定为条例规定的“政府组织实施”,将会有很大的争议,公共利益范围有待进一步明确。

  (二)征收征用补偿程序不完善,科学性、公正性有待进一步提高。

  目前,重大项目的“公益性”审查程序还不完善。现行法律制度明确规定只有因公共利益需要才能征收土地、房屋等,因此是否批准征收,首先要审查的就是建设项目的“公益性”。而重大项目征收征用审查程序是由县级政府及有关部门逐级上报至有权机关批准,有权机关根据上报的材料进行审查后批准。而目前有权机关要求报送的材料中没有有关建设项目“公益性”的论证材料,重点是征地方案、补偿安置方案、耕地补偿方案、项目可行性报告等,“公益性”审查有意无意地被忽视。虽然在征收前要向被征收人公告,听取被征收人的意见,但按现在的程序运行,被征收人的真实意见是难以全面真实反映给有权机关的。

  在一些地方被征收人有效参与程度很低。征收征用补偿会严重影响到被征收征用人的基本权利,在征收征用补偿的各个环节,保障被征收征用人的知情权、参与权,充分征求被征收征用人的意见,使被征收征用人充分有效参与到征收征用补偿过程中,是维护被征收征用人合法权益,监督和保障行政机关依法行使权力的重要程序制度。现行程序难以保证被征收征用人充分有效参与。如现在有关环节中所要求的征求被征收征用人意见,但其意见是否被采纳没有要求有关机关说明理由的规定,征求意见更多流于形式;一些公示或者公告的内容原则不明细,被征收征用人知情权难以保障;与被征收征用人利益最紧密的补偿标准,都由有关市县政府根据批准文件和《关于贵州省征地统一年产值标准和片区综合地价成果的批复》(黔府函[2009]255号)下发相关项目的征收征用补偿通知予以明确,被征收征用人几乎没有机会参与或者有效参与确定。

  另外,及时裁决被征收征用人异议的程序不完善。征收征用补偿的各个环节都有可能发生争议,而现行程序中却没有及时解决争议的程序制度安排,大多数情况下是被征收征用人与具体工作承办人的讨价还价,而具体承办的行政机关却掌握着最终决定权,被征收征用人合法权益难以保障。

  (三)有关征收征用补偿制度、补偿标准、补偿方式的科学性、合理性有待进一步提高。

  调查显示,农村集体土地征收补偿标准偏低。按照《土地管理法》的规定,农村集体土地的征收补偿按照原用途补偿,耕地以前三年平均产值为标准,补偿费(土地补偿费、安置补助费)最高不超过30倍,我省大多数是16-20倍。这种测算标准存在重要缺陷,即掩盖了土地的市场价值,特别是城镇规划区内农民不能分享土地因为城镇规划而增值带来的价值,同时忽视了土地对农民生活保障的长远功能。而实际工作中完全按此标准进行补偿基本都不能达到保证被征地农民生活水平不下降的要求。如各地在重大项目实施过程中采取为被征地农民发放按时签征收协议奖励,生活保障金、纳入社保、优先安排就业等多种措施变相提高补偿费以保证被征地农民生活就是有力的证明。

  同地(物)不同价的问题较突出。按照《土地管理法》第四十七条的规定,征收耕地补偿费包括土地补偿费、安置补助费,土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍,每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍,地上附着物的赔偿标准由各省级政府制定,实际操作中,地上附着物由项目所在地的县级政府制定标准。按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条规定,大中型水利水电工程建设征收耕地的,土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。这种以实施项目不同而实施的差别补偿造成了一些重大项目在实施过程中同地(含地上附着物)不同价。如黔中水利枢纽工程在实施过程中,依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定,省政府2009年7月下发了《省人民政府关于黔中水利枢纽水源工程区移民补偿问题的批复》,明确了有关土地、房屋及有关地上附着物等的征收征用补偿标准,但由于该工程涉及贵阳、安顺、六盘水、黔南、毕节5个市、州的10个县区, 2010年省政府《关于贵州省征地统一年产值标准和片区综合地价成果的批复》实施后,这些涉及的区县补偿标准各不相同,普遍比该工程项目的补偿标准高,如织金县征地统一年产值标准为耕地27738元/亩,黔中水利枢纽工程标准为水田19888元/亩、旱地13632元/亩。致使该工程涉及的相关地方征收征用补偿工作很难开展。为此,2010年6月省政府专题研究,要求工程的补偿标准要与新公布的统一年产值标准及当地的其他工程建设项目标准相衔接,最后对原批复的标准进行了调整。调整后的标准为耕地28329元/亩,基本与2010年公布的统一年产值标准持平,但与各地具体标准差别的情况仍未改变。2010年实施的省政府《关于贵州省征地统一年产值标准和片区综合地价成果的批复》由于是按照县级行政区划为单位规定标准,实际操作中也出现了各相邻县连接地带“同地不同价”,如息烽县与黔西县接界,耕地的统一年产值标准,息烽县为33000元/亩,黔西县为27738元/亩。

  农村集体土地上房屋征收补偿不合理。目前国家没有农村集体土地上房屋征收补偿相关规定,实施重大项目征收工作中,一些城市规划区内的农村房屋补偿很多都是参照《土地管理法》有关地上附着物的规定补偿,农村房屋补偿价由宅基地按统一年产值标准中建设用地标准和现实房屋实际造价折旧、搬迁费等构成。但农民购买住房时则按市场开盘价计价,购买同地段相同面积的房屋农民需补巨额差价,如很多县城差价达1000-1500元/平方米,这样的计算方法和补偿方式显失公平,不利于保护农民的合法权益。

  另外,土地储备补偿机制不完善。一些地方政府成立了土地储备中心或形成了土地储备机制。政府往往以一个概括的公共利益启动农村集体土地或者城市房屋的征收程序,待批准文件下达后,政府再把征收或者收回的土地挂牌出让。土地在不断增值,被征收者得到的是按征收时标准的补偿费用。挂牌出让价与征收价相差较大,达几倍甚至几十倍。一些县因土地出让获得的收益金竟占全年财政收入的20%-30%。

  (四)征收征用补偿有关配套制度有待进一步完善。

  重大项目有关土地、房屋及其他地上附着物征收征用补偿的法律、法规及国务院文件中对县级以上各级政府及相关部门特别是省、市、县级政府制定相关配套制度有明确要求,如:《土地管理法》要求省级政府或者其相关工作部门制定的配套制度就有被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准等4个;《条例》要求省级政府或者其相关工作部门制定的配套制度就有房地产价格评估机构确定办法等3个,要求市县政府明确或者制定配套制度的有2个,要求国家部委制定的有1个。由于各种原因一些配套制度没有出台,而实践中有关法律、法规没有要求,根据工作需要应该建立的制度,如征收征用补偿过程中矛盾纠纷的协调裁决制度,也由于各种原因没有制度化,这给有关工作增加了难度。

  (五)征收征用补偿过程中还存在一定程度的违法行为。

  征收征用补偿过程中有巨大的利益空间,由于各种原因,一定范围内的人员和机构存在违法行为,有的还比较严重。如有的征收部门工作人员与被征收人勾结,在土地、房屋及其他附着物数量、补偿标准的确定上弄虚作假,虚报数量,提高标准套取补偿款,有的被征收人突击“种房”、“种树”;有的地方政府未经有权机关批准,违法征地拆迁上建设项目等。

  (六)一些地方历史遗留问题较多。

  由于各种原因,一些地方重大项目征收征用补偿存在较多的历史遗留问题。因征地拆迁引起的上访批次和人数都较多。有的反映当地政府在1999年征收农民土地后不执行相关政策,安置和补偿至今未落实;有的反映当地政府在1995年征收农民土地后,被征地农民生活至今无保障;有的反映一些地方为了推进重大项目建设未批先征地,征地批准文件长时间办不了,给被征收人的补偿不到位或者压低标准补偿;有的反映一些地方重大项目实施过程中,不守承诺,拆除房屋后,有关补偿和费用长时间不兑现等等。

  三、对策与建议

  重大项目实施过程中,征收征用补偿存在的上述问题和困难,有的涉及制度层面,有的涉及操作层面,有的两者都涉及。这些问题和困难与现行土地房屋征收征用补偿基本法律制度以及有关土地政策的调整密切相关,同时也与现行制度规范有效执行有关。要较好地解决这些问题和困难,需要改革土地房屋征收征用补偿制度,也需要在实践中积极探索创新。2008年中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出了要进行征地制度的改革,并明确了征地制度改革的方向是严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制;依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民的就业、住房、社会保障等问题。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益;逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。目前,全国人大常委会正在研究修改《土地管理法》,土地征收问题将是《土地管理法》修改的重要内容,可以预见的是,其修改的方向主要应是体现党中央这一决定的精神。根据温家宝总理以及国土资源部有关官员就征地制度改革的讲话精神,土地征收修改主要包括征地范围、征地补偿标准、征地安置、征地程序等方面,重点是补偿、安置和程序方面。就征地补偿的目标模式而言,应该是按照市场的供求关系,通过评估来决定。就征地安置来说,今后的目标是建立城乡统一的就业和社会保障体系,被征地农民和城市居民享受同样的待遇。[9]根据以上土地征收制度改革和2011年实施的《条例》的精神,结合重大项目实施过程中存在的上述主要问题和困难,提如下对策与建议:

  (一)建立健全征收征用补偿的公正程序和机制。

  建立健全公正的征收征用补偿程序和机制对防止和解决征收征用补偿过程中的问题和困难具有重要作用,在现行基本制度框架下,按照现行征地制度改革的价值取向,目前有必要及时建立健全以下程序和机制:

  1、建立公益性审查程序和机制。

  在现行制度体系下,建立公益性审查程序和机制,是在实践中实现征收征用补偿公益性标准适用范围界定的最佳措施。目前,可在现行程序制度基础上建立以下程序和机制,即具有土地房屋征收批准权的政府,对报送的建设项目审查材料中,可以要求增加建设项目公益性论证材料;有批准权的政府收到下级政府报送的相关审查材料后,应就建设项目公益性,征求被征收人的意见,要对意见采纳和不采纳情况进行明细梳理并作说明;建立建设项目公益性审查的听证机制。听证机制的建立,可以统筹考虑在有批准权的政府辖区建立听证机构,条件成熟时听证机构可以采用资质管理,按市场机制运转;凡辖区内要求听证的事项,都由听证机构组织听证;听证参加人由报批的政府代表、被征收人代表和有关专家组成,有关专家由被征收人从专家库中随机抽取。专家库由听证机构按公益性审查专业要求从高校或者其他相关单位具有副高或者相当副高职称以上的专业人才和当地影响较大的公益人士等中遴选组成;听证机构要制作全过程听证笔录,将听证全部案卷移送有批准权的政府,并复印一套存档;有批准权的政府根据听证笔录和听取的被征收人意见情况作出建设项目公益性审查意见。

  2、建立健全被征收人充分有效参与程序。

  被征收人充分有效参与征收征用补偿全过程,对保证建设项目的顺利实施和被征收征用人的合法权益,减少征收征用补偿的矛盾纠纷具有重要意义。主要可以从以下方面建立健全相关程序,即征前制定征收征用补偿方案、有批准权的政府审查征收征用报批方案时广泛征求被征收征用人意见,征收征用补偿方案采纳和不采纳意见的情况要向所有被征收征用人公示,并说明不采纳意见的理由;评估机构、有关测量人员的选择由被征收征用人协商确定或者以随机抽签方式选定;每一位被征收征用人土地、房屋及其他地上附着物权属、数量、补偿费用、安置的具体情况要听取被征收征用人意见,采纳和不采纳意见的情况要向被征收征用人公示,并说明不采纳意见的理由,最终形成每一位被征收征用人补偿的明细情况要向所有被征收人公告。

  3、建立健全征收征用补偿争议协调、裁决程序和机制。

  健全的争议协调、裁决程序和机制是及时化解矛盾纠纷的必要保障。不论征收征用目的是什么、补偿标准是多少,由于征收征用补偿涉及巨大的利益调整,大都会出现争议,尤其是补偿争议。一旦出现争议,必须在制度上提供一个有效、公正的申诉、协调、裁决程序和机制。有关国家机关可以对征收征用补偿过程中出现的争议进行梳理,根据《行政复议法》、《行政诉讼法》的有关规定,明确复议、诉讼的范围,建立起与《行政复议法》、《行政诉讼法》衔接的程序和机制;按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)的要求建立行政调解程序和机制。这些程序和机制的建立健全就可以实现征收征用补偿矛盾纠纷及时和制度化的解决。

  (二)创新公益性重大项目补偿机制,拓展补偿渠道。

  重点是农村集体土地的征收补偿。 如前所述,现阶段农村集体土地征收补偿低、补偿不公平有深刻的制度原因[10]。实践中由于矛盾过大,各地在执行《土地管理法》的第四十七条规定时,都采取了比较灵活的措施。在现行制度框架下,在重大项目实施过程中,要做到保证被征地农民原有生活水平不下降,长远生计有保障,必须积极创新补偿机制,拓展补偿渠道。结合十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和2011年国务院颁布实施的《条例》精神,可建立以下新的补偿机制:

  1、建立农村集体土地补偿新机制。补偿划分为一次性补偿、长远生计补偿和必要的就业补偿。一次性补偿由《土地管理法》规定的补偿费用构成,即土地补偿费、安置补助费、青苗等地上附着物补偿费;长远生计补偿由失地生活保障金和社会保障金组成,按月领取,失地生活保障金按征地时土地年纯收入的月均数计发,社会保障金城市规划区外的按农村社保政策执行,城市规划区内的按城镇居民社保政策执行;就业补偿主要是农民失地后转岗就业要重新学习和掌握新的技能需要花费的费用,可以参照失业保险政策执行。建立这种补偿机制的理由是农村集体土地具有农业生产资料、农民长远生活及宅基地保障、发展增值等功能,农村集体土地的补偿费用要体现这些价值;农村集体土地的这些价值很难通过一次性价值计算实现公正补偿;现阶段政府财力或者社会发展的承受力也难以承受体现这些价值的一次性公正补偿费用;这样补偿符合现行制度的要求。

  在这种补偿机制下,一次性补偿费在执行过程中要注意处理好以下问题:相同地理位置因不同行政区划而导致的补偿标准不一致的问题,建议对不同补偿标准区域相邻土地补偿,允许地方政府适当平衡补偿费用,实现同地同价;征地区片综合地价补偿标准适用范围的问题,由于规划区内的农村集体土地因规划会明显增值,建议以城市规划区域为界,规划区内的农村集体土地征收标准执行征地区片综合地价,规划区外的农村集体土地征收标准执行统一年产值标准;地上附着物及青苗补偿费不统一的问题,建议由县级政府结合本地实际,加快制定地上附着物及青苗补偿标准,严格执行;补偿标准的保质问题,建议为适应地方经济发展水平,统一年产值和征地区片综合地价补偿标准,每2-3年更新一次,每年度具体运用时应乘以相对于标准制定年度的通货膨胀系数;农村集体土地补偿费用的分配问题,可以依照《物权法》第59条规定的,土地补偿等费用的使用、分配办法应当依照法定程序经本集体成员决定,实践中村集体经济组织或者村民委会决定土地补偿费的分配,并由集体经济组织或者村民委会发放土地征收费用等做法,往往产生集体经济组织或者村民委会克扣村民应得费用的情况,从而滋生了村官腐败,建议切实建立土地补偿费分配村民会议决定机制,土地征收费用直接发放到村民。

  2、参照国有土地上房屋征收补偿机制,建立农村集体土地上房屋征收补偿新机制。因为目前没有关于农村集体土地上房屋征收补偿的明确规定,中纪委办公厅2011年3月下发的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办发〔2011〕8号)也要求,在《土地管理法》等法律法规未修订前,集体土地上房屋拆迁,要参照《条例》的精神执行等,这一做法也体现了房屋征收的公正原则。

  3、多渠道增加失地农民的就业。确保失地农民就业是保障失地农民长远生计的重要措施,具有多重意义,是地方政府不可推卸的责任。地方政府应当千方百计增加失地农民就业,如可以有针对性地培训年轻农民增强劳动技能,城市管理中一些公益性岗位如清洁工等向失地农民倾斜,联系企业招工等。

  (三)积极探索非公益性重大项目征收征用补偿的市场化机制。

  按照现行法律制度,非公益性建设项目用地也是由政府统一供地,但现行法律制度并没有对非公益性建设项目的征收征用补偿作出规定,实践中往往按公益性建设项目运作,这为非公益性建设项目的征收征用补偿制度留下了探索的制度空间。我们可以按照国家征地制度改革的价值取向,积极探索非公益性建设项目征收征用补偿的市场化机制,如在农村集体土地房屋征收、城市房屋征收(实质是国有土地的征用)过程中可以引入用地者与土地所有者或者使用者的谈判、协商机制,逐步建立政府对非公益性建设项目用地审批、交易备案管理,用地人通过市场交换从土地所有者或者使用者获得土地,政府收取相关税收的市场化供地机制。初期可以有关地方公益建设项目征收征用补偿为最低标准,由用地者与土地所有者或者使用者谈判、协商确定交易价格,在缴纳完被征收人社会保障金、有关税收后,准予交易。而当上述改革推进到一定程度后,最终过渡到市场机制运作,政府管用地审批、收税,而供需双方则通过市场自主交易,交易后备案。现阶段,引入谈判和协商机制,可以较好地处理目前征地过程中出现的各种矛盾和问题,可以避免地方政府因征收征用补偿而产生的所有矛盾集中在自己身上,从而降低政府的工作难度。同时,更有利于进一步树立人民政府“执政为民”的良好形象。

  (四)建立健全法律法规配套制度制定机制,尽快建立健全《条例》配套制度。

  很多法律、法规制定后,都要求制定相关配套制度,实践中由于没有相关的制定机制,往往难以及时制定。有必要建立健全相关的制定机制。可以建立这样的机制:需要同级政府、人大常委会制定的,由具体实施部门在法律、法规颁布之日10天内向政府、人大常委会提出制定计划建议,政府、人大常委会根据建议明确相关配套制度制定的具体方案,配套制度出台时间控制在法律、法规颁布之日的1年内。需要具体实施部门制定的,配套制度出台时间控制在法律、法规颁布之日的6个月内。

  从《条例》来看,在制定过程中多次进行实地调研,选取了40多个典型城市进行专项调查统计,专门听取了被拆迁人以及经济、法律、规划、土地、评估等方面专家的意见,广泛征求了社会各界意见,反复而深入地研究了我国工业化、城镇化的特点,同时也充分考虑了《土地管理法》的修改。《条例》较好地统筹兼顾了现阶段公共利益和被征收人的利益,代表着一定时期内国家土地、房屋征收征用补偿的价值取向。因此贯彻实施好《条例》,是解决当前重大项目土地、房屋征收征用补偿中存在问题的重要措施和现实依据。贯彻实施好《条例》,当务之急就是建立健全条例明确要求地方政府及其有关部门要建立的和条例执行过程中实际工作需要建立的配套制度。根据市、县政府及有关部门的普遍反映,目前,应加快建立社会稳定风险评估办法、被征收人符合住房保障条件优先给予住房保障的具体办法、房地产价格评估机构确定办法、因征收房屋造成停产停业损失补偿办法、政府申请法院强制执行具体标准和材料提供办法等配套制度。

  (五)尽快梳理并及时解决历史遗留问题。

  重大项目实施过程中征收征用补偿存在的历史遗留问题,处理不好,一定程度上会影响当地经济社会发展和稳定。征收征用补偿,关系到被征收人的基本权益,地方政府一定要负责任和敢于担当,不可推卸责任,更不能前任作的后任不管。各地应充分把握《条例》颁布实施和《土地管理法》修改后的实施契机,根据本地经济社会发展和历史遗留问题的实际情况适时解决历史遗留问题。一是对历史遗留问题在摸清情况的基础上,进行全面的梳理,分门别类,二是结合当时和现行制度对具体历史遗留问题进行彻底的处理,具体处理时应坚持有利于被征收人、公正、尊重历史结合现实等原则。

  (六)严格责任追究

  制度的实施过程中责任追究愈是严格,社会成员对制度约束力的感受就愈为深刻,遵守制度的意识也愈为强烈,同样社会成员对制度约束力的感受愈为淡漠,也完全可以从责任未得到严格追究中找到答案。严格的责任追究是制度得以正确贯彻实施的重要保障。重大项目的征收征用补偿涉及利益重大,目前无论是征收部门工作人员还是被征收人都存在违法违规的现象,有的还比较严重,必须严格追究责任。

  (七)加强征收征用补偿工作的组织领导、学习、培训,特别注重工作方法。

  具体来说,一是组织领导要到位。征收征用补偿工作程序复杂,工作量巨大,关系被征收人的基本利益,组织领导必须加强,每个重大项目都应建立以市、县政府领导(党委、人大、政协也可以)为组长的工作机构,统筹安排征收征用补偿工作,责任到人,及时反馈和处理重大项目征收征用补偿工作中的具体问题。二是学习、培训要到位。重点要加强对《土地管理法》、《条例》及其配套制度的学习培训,做到使每一个参与征收征用补偿的领导、工作人员都熟悉《土地管理法》、《条例》及其配套制度的内容,确保在实际工作中每一个工作人员都能够依法、合理地开展相关工作。三是工作方法要到位。要把征收征用补偿的有关政策向被征收人作耐心细致的解释,做到家喻户晓;要站在被征收人的角度,带着深厚感情去做相关工作,切忌简单、粗暴;要会用群众喜闻乐见的方式与被征收人交流、沟通。

  参考文献:

  1、国务院法制办农林城建资源环保法制司、住房城乡建设部法规司、房地产市场监管司编著:《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》,中国法制出版社2011年3月第1版。

  2、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,2008年10月19日,新华网。

  3、朱冬亮、贺东航:《政策供给与农民需求———征地拆迁难题的原因及机制分析》,《探索》,2007年第4期。

  4、刘照云,《基于<物权法>的征地拆迁补偿创新》,《中国房地产》,2009年第9期总第345期。

  5、沈开举、王红建、郑磊,《中国大陆土地征收征用法治的问题与变革》,2009年9月9日,法律教育网。

  6、王周宾:《现代产权制度与农村土地制度改革》,《河南社会科学》,2004年第3期。

  7、刘露明:《土地征收程序存在的问题及对策》,2008.06.20,资源网。

  8、马玉忠:《土地管理法修改有望实现国有集体土地同价同权》,2011年04月19日,中国经济周刊网 。

  9、《征地制度改革中的热点难点问题》,2006年07月10日,中国土地挂牌网。

  10、《土地管理法修改重点已经明确:征地制度改革是重中之重》, 2011年6月24日,法制网等。

  (联系地址:贵州省贵阳市中华北路242号,省政府5号楼946室,邮编:550004。联系人:石胜勇)

   [1] 课题组组长:朱玉(省政府法制办党组书记、主任)、副组长:高煜明(省政府法制办党组成员、省政府行政复议办专职副主任),成员:冯小山、孙林、石胜勇、王芳、伍欣、贾梦嫣、洪明星,执笔人:石胜勇。

  [2] 重大项目是对投资大,涉及面广,对国民经济和社会发展或者与人民生活密切相关的建设项目的俗称,如工业园区建设、基础设施建设、旧城区改造等,有时地方政府把一些工矿、房地产项目等也作为本级政府的重大建设项目,国家层面没有统一界定。目前国家层面有关于国家重点建设项目、大中型水利水电工程建设项目的界定,见《国家重点建设项目管理办法》(1996年6月3日国务院批准,1996年6月14日国家计划委员会发布,根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订)、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第471号令,2006年7月7日发布)等的规定。在我国现行法律制度规定下,无论何种建设项目都要涉及土地及地上附着物的征收征用补偿。

  [3]征收和征用都是基于公益目的产生的法律制度,二者在制度目的、制度设置等方面有较多相似之处。在2004年宪法修改以前,我国长期将这两个概念混同使用。随着法律理论和实践发展,二者间的区别越来越明显。征收,是指国家因公共利益的需要,依据一定的程序,强制性取得公民、法人或者其他组织的财产作为公有财产并给予补偿的过程。征收的本质是强制取得财产所有权。征用,是指在紧急公益危险或者其他所必需的状态下,以国家的名义强制使用公民、法人的财产,是国家暂时取得财产使用权的一种方式。如在紧急状态下征用公民车辆、在战时征用公民房屋、城市建设中国有土地使用权的收回等。

  [4]《 贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确十二五期间,贵州省国民经济和社会发展突出加速发展、加快转型、推动跨越的主基调,重点实施工业强省战略和城镇化带动战略。

  [5] 数据由贵州省发展和改革委员会提供。

  [6] 数据由贵州省国土资源厅提供。

  [7] 数据由贵州省国土资源厅提供。

  [8] 参见王东等《民本征地拆迁开启"成果共享"新纪元》,2010年9月28日《法制生活报》第1989期。

  [9]参见,马玉忠,《土地管理法修改有望实现国有集体土地同价同权》,2011年04月19日,中国经济周刊网 ;《征地制度改革中的热点难点问题》,2006年07月10日,中国土地挂牌网;《土地管理法修改重点已经明确:征地制度改革是重中之重》 2011年6月24日,法制网等。

  [10]如按原用途进行征地补偿并有最高补偿限定就是现行征地制度的一个硬伤,这也是征地补偿标准长期偏低、被征地农民不满意的重要制度原因。

   (贵州省政府法制办课题组)

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