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关于重大行政决策范围界定的思考

上传时间:2016-08-11 文章来源: 本站

  党中央和国务院高度重视重大行政决策的科学、民主、依法决策制度和机制建设,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求,要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。 对重大行政决策范围进行科学界定是有关重大行政决策要求、制度和机制建设在实践中能够得到实施的前提。

  一、重大行政决策范围界定的现状

  目前国家层面没有一部法律、行政法规对重大行政决策范围作出明确界定,但随着全国各级行政机关重大行政决策制度建设的不断探索推进,一些地方政府在出台的地方政府重大行政决策专门规章或者规范性文件中,对重大行政决策范围进行了界定。[1]各地现有的规章、规范性文件,对重大行政决策范围的界定,主要有以下几种方式:

  1、列举+兜底条款,即明确列举重大行政决策的具体事项,用兜底条款补充未尽事项。

  2、排除条款,即在第1种方式的基础上,用排除条款明确排除一些具体事项。

  3、提出建议+确认,即在第1种方式的基础上或者在1+2种方式的基础上,设置建议+确认程序界定是否属于重大决策事项,或者有关领导提出建议后直接按重大决策程序办理。

  4、定义+列举,即对重大行政决策直接进行定义后,再列举重大行政决策的具体事项。

  列举的具体事项主要包括:(1)编制国民经济和社会发展中长期规划、年度计划,财政预算,(2)提出地方性法规草案、制定政府规章,(3)拟定或者修改城市房屋拆迁、农村土地征用补偿方式和标准,(4)调整水、电、气、路桥、教育、卫生、公共交通、污水处理、垃圾处理、电视网络等公共事业收费标准,(5)制定或者调整各类总体规划、产业发展规划、产业区域布局规划,(6)土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、滩涂、海域等自然资源开发利用和生态环境保护,(7)制定或者调整重要的区域规划和专业规划,(8)制定或者调整政府定价、政府指导价的重要商品、服务价格,(9)贯彻上级的重要决议、决定、指示的实施意见,(10)研究政府重大投资项目和重大国有资产处置,重大财政资金安排(11)制定土地管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、生态环境保护、住房保障、公用事业、城市建设等方面的重大政策措施,(12)需要报告上级政府或者提请同级人民代表大会及其常务委员会审议的重大事项,(10)制定宏观调控和改革开放的重大政策措施,(13)重大突发公共事件应急预案的制定与调整、需长期采取的重大交通管制措施,(14)基层民主政治建设的重大措施,(15)重要的奖惩决定,人事任免,(16)涉及民生和为民办实事的重大事项,(17)应当由同级政府提出决策意见的重大突发事件和重要紧急情况,(18)重要的行政事业性收费,(19)本行政区域内经济布局,产业结构调整,市场准入条件,关系国民经济命脉、国家安全的行业和特种行业管理,(20)本行政区域内人才工作和人才队伍建设中的重大事项,(21)本行政区域内国防后备力量建设和国防动员中的重大事项,国防设施保护中的重大事项,(22)抢险救灾、人口与计划生育等方面的重大问题,(23)研究政府职能转变、行政管理体制改革等加强政府自身建设方面的重大问题,(24)可能对生态环境、自然及人文景观、城市功能造成重大影响的政府投资项目的立项,(25)对居民生活环境质量可能造成重大影响的建设项目的环境影响评价,等等。这些事项除(1)—(6)是明确规定外,其他就是政府工作有关方面的重大或者重要事项,仍然是一个模糊、难以操作或者自由裁量权极大的规定,实践中最终还是由决策者自由裁量,政府工作各方面都有重大事项,这样列举也很不全面,且用重大或者重要来定义重大决策事项有循环论证的嫌疑,不科学,形式上也不好看。

  兜底条款的具体事项主要包括:(1)对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的需要政府决策的其他事项,(2)其他关系基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大事项,(3)其他需要政府决策的重大事项,(4)政府职权范围内的其他重大决策事项,(5)具有全局性、长远性影响或者与群众利益密切相关的其他重要事项。概括起来就是政府依职权确定或者按照一定标准依职权确定。

  排除的具体事项主要包括:(1)人事任免、行政问责,重大突发事件,(2)上级文件已对某重大事项决策明确规定的,(3)法律、法规对重大决策程序作出明确规定的。概况起来就是法律、法规或者上级文件对决策程序已有详细、明确规定的事项。

  提出建议+确认程序主要包括:(1)政府部门、下级政府提出建议,报政府分管领导审核,主要领导决定;(2)政府部门、下级政府提出建议,报政府办公会议或者常务会议或者全体会议审议,主要领导决定;(3)政府领导或者主要领导提出建议,直接交有关部门按重大行政决策程序办理;(4)人大代表、政协委员通过建议、提案方式提出建议,由有关部门研究提出意见,经政府分管领导审核后报政府主要领导决定;(5)公民、法人或者其他组织认为某些重大事项需要政府决策的,可以向政府提出决策建议;政府办公厅(室)审查后将合理的建议征求相关部门意见,经政府分管领导审核后报政府主要领导决定。

  定义主要有以下表述:1、重大行政决策是指政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的行政决策事项;2、重大行政决策,是指政府对本地区国民经济发展和社会产生重大影响的事项,作出的具有全局性、长远性、战略性的决策。

  二、如何实现重大行政决策范围的科学界定

  要实现对重大行政决策范围的科学界定,应对重大的特性有深刻的把握。行政决策语境下,重大兼具客观性与主观性的特点,同时表现为抽象、模糊、相对或者不确定、区域、层级、时限、动态等特性。客观性是指重大行政决策的重要性、影响力以及决策失误后,可能产生的不利后果、强大的压力是实实在在存在的。主观性是指重大最终是要体现在一定时空条件下人们的观念中,是否重大最终是由判断者来确定的。重大的客观性为用列举、定义、排除的方法界定重大行政决策范围提供了可能,但重大具有的抽象、模糊、相对或者不确定、区域、层级、时限、动态等特性,决定我们很难单独用定义、列举、排除或者定义+列举+排除的方法,界定出在实践中较全面、可把握的重大行政决策范围;重大的主观性为用建议+确认的方法界定重大行政决策范围提供了可能,但行政法治原则决定这种方法须受严格的限制,只能是一种补充方法,建议+确认应有一定的标准和程序。因此,应综合应用定义、列举、排除、建议+确认的方法才可能科学地界定重大行政决策的范围。

  1.关于重大行政决策的定义性描述。

  重大的特性,决定我们很难给重大行政决策下一个严格意义的定义或者概念,但可以作一个定义性描述。定义性描述在重大行政决策范围界定中的作用,是提供一个方向性或者抽象性的标准。各地有关重大行政决策程序专门规章或者文件中的定义和部分兜底条款如:具有全局性、长远性影响或者与群众利益密切相关的其他重要事项就是一种定义性描述。综合理论分析和各地实践情况,重大行政决策可定义性描述为:重大行政决策是指基础性、全局性、战略性、影响长远的;或者关系到辖区内的所有公民,或者数量众多公民利益的;或者人民群众普遍关注,反应强烈等事项的行政决策。

  2.关于重大行政决策事项的列举

  列举在重大行政决策范围界定中的作用,是提供一个明确、具体、实践中可把握的标准。根据我们前面的分析,各地列举事项中只有(1)—(6)项可以作为重大行政决策范围界定中列举事项。

  3.关于重大行政决策事项的排除

  根据定义性描述的方向性或者抽象性、列举的不全面性,结合立法实践、法制的协调统一性要求,重大行政决策应明确排除以下事项:(1)人事任免、行政处分、行政处罚、行政许可、突发事件应对,法律、地方性法规草案、行政法规、行政规章、规范性文件的制定等法律、行政法规已明确规定实施程序的事项;(2)法律、行政法规规定为重大事项且已规定了实施程序的事项。因为界定重大行政决策范围的目的是通过界定为重大决策事项,适用统一的重大行政决策程序制度。法律法规已明确规定决策程序制度的事项也就没有这个必要性了,按法律法规规定实施就行。

  4.关于重大行政决策事项建议+确认程序

  建议+确认程序在重大行政决策范围界定中的作用,是保证重大行政决策事项不被遗漏,防止定义性描述模糊难以操作,但它的主观与随意性缺点决定了它作为界定重大行政决策范围的补充性与程序规制性,根据各地实践、现行体制和民主、法治要求,政府作为决策主体的建议+确认程序可这样设计。

  (1)本级政府部门、下一级政府、本级政府领导(含秘书长、不含副秘书长)提出建议,由政府办公会议或者常务会议审议决定;(2)本行政区内大于1/2的本级人大代表或者政协委员联名提出重大行政决策建议,应确认为重大行政决策;(3)本行政区内大于1/2的本级人大常委委员或者政协常委委员联名提出重大行政决策建议,应确认为重大行政决策(4)本行政区内大于等于1/3,小于等于1/2的本级人大代表或者政协委员联名提出重大行政决策建议,由政府办公会议或者常务会议审议决定;(5)本行政区内大于等于1/2的常驻公民联名提出重大行政决策建议,应确认为重大行政决策;(6)乡、镇行政区内大于等于100名的常驻公民联名向乡、镇政府提出重大行政决策建议,由政府办公会议审议决定;(7)公民、法人或者其他组织可向本级政府部门、下一级政府、本级政府领导提出建议,本级政府部门、下一级政府、本级政府领导审查认为是重大行政决策事项的,报由政府办公会议或者常务会议审议决定。

  在现行法律制度下,要对重大行政决策范围进行科学界定,还应把握好以下几个方面:(1)重大行政决策是政府的法定决策事项范围内的事项。(2)人大及其常委会的重大行政决策事项,往往是由政府提出决策建议草案,人大及其常委会审议通过。从法制统一的角度,这种决策建议草案的提出,应是政府重大行政决策事项,但在表述上要加上建议或者草案,如:编制国民经济和社会发展规划、财政预算草案,不可表述为编制国民经济和社会发展规划、财政预算,这一类可以明确列举。(3)法律、法规、规章明确规定,同级党组织、上级政府明确指示为重大事项的,其法定决策权在本级政府的,根据宪法、组织法的精神应是重大行政决策事项。这一类可以明确列举。

  三、重大行政决策事项的科学界定

  根据上述分析,参考各地的实践经验,重大行政决策事项范围可如下界定:

  重大行政决策事项是指基础性、全局性、战略性、影响长远的;或者关系到辖区内的所有公民,或者数量众多公民利益的;或者人民群众普遍关注,反应强烈等事项的行政决策。包括:

  (1)国民经济和社会发展规划、年度财政预决算草案的编制;

  (2)制定或者调整各类总体规划、产业发展规划、产业区域布局规划;

  (3)城市总体规划、区域规划以及实施城市总体规范、区域规划的控制性详细规划和专项规划的编制;

  (4)土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、滩涂、海域等自然资源开发利用和生态环境保护的制定和调整;

  (5)拟定或者修改城市房屋拆迁、农村土地征用补偿方式和标准;

  (6)调整水、电、气、路桥、教育、卫生、公共交通、污水处理、垃圾处理、电视网络等公共事业收费标准;

  (7)法律、法规、规章明确规定为重大事项的事项;

  (8)同级人大及其常委会决定的重大事项由政府提出的草案或者建议;

  (9)同级党组织、上级政府明确指示为重大事项的事项;

  (10)特殊程序确定的事项,即前文所述建议+确认程序确定的事项。

  排除:(1)人事任免、行政处分、行政处罚、行政许可、突发事件应对,法律、地方性法规草案、行政法规、行政规章、规范性文件的制定等法律、行政法规已明确规定实施程序的事项;(2)法律、行政法规、规章规定为重大事项且已规定了实施程序的事项。

  实际操作中,可推行重大行政决策目录管理,每年1月由有关部门和单位按照上述标准提出重大行政决策事项建议,形成当年度重大行政决策目录,经过政府常务会议审议确定后公布实施,因特殊情况可按前述程序临时追加。

  [1]我们用百度搜索,自2004年以来全国已有包括贵州在内的重庆、天津、内蒙古、浙江等21个省级政府在制定的重大行政决策专门制度中对重大行政决策范围进行了界定。

   (石胜勇)